Por Thiago Genda, head de compliance do Machado & Sartori de Castro Advogados
Desde 19461, por determinação do presidente Eurico Gaspar Dutra, as apostas e os jogos de azar estavam proibidos no Brasil, restando apenas as loterias, controladas pelo Governo via Caixa Econômica Federal, como a única opção para quem gosta de arriscar a sorte como forma de entretenimento. Única opção legal, importante esclarecer, pois o famigerado “Jogo do Bicho”2, ilegal desde 1941, segue, ao longo dos anos, firme, forte e sangrento, como o documentário Vale o Escrito, produzido e exibido pela Rede Globo, retratou de modo bastante competente.
No entanto, em um mundo no qual a internet torna as fronteiras cada vez menos perceptíveis, seguir restringindo esse tipo de negócio era praticamente impossível e isso ficou ainda mais claro após o advento das casas virtuais de apostas (aqui apelidadas de Bets), que invadiram o mundo.
Assim como não se pode fugir das tendências globais em relação aos jogos, ignorar os valores gigantescos movimentados por esse mercado e a oportunidade de taxá-los adequadamente seria quase uma negligência por parte do Estado. Apenas para trazer um exemplo desses montantes astronômicos, cito a nossa vizinha Colômbia, onde as apostas foram objeto de detalhada regulamentação estatal em 2015 e que, somente em tributos cobrados nessa área, arrecadou em 2022 o equivalente a US$236 milhões. O mercado global de apostas aponta para uma movimentação de algo próximo aos US$140 bilhões já em 2028.
Considerando que os brasileiros já conheciam e apostavam em alguns desses sites, – contudo, o faziam de forma muito trabalhosa e limitada, pois precisavam se registrar com um endereço no exterior e indicar uma conta internacional para colocar e receber dinheiro das plataformas – não restou alternativa aos governantes por aqui se não legalizar o funcionamento das Bets. Dessa forma, em 2018 o Poder Executivo resolveu reconhecê-las e permitir seu funcionamento por meio da publicação da Medida Provisória 841/2018, posteriormente convertida na Lei 13.756/2018, que trouxe como justificativa, em sua exposição de motivos, o incremento para os cofres públicos que a taxação do setor proporcionaria, prevendo destinar à segurança pública a maior parte das receitas geradas pelos tributos impostos à nova modalidade de loteria que criava.
Em menos de quatro anos desde a autorização, as Bets estrangeiras levaram o Brasil a uma marca surpreendente: em 2022, o país chegou à liderança no ranking de acessos a sites de aposta, lugar até então ocupado pelo Reino Unido, onde apostar faz parte da cultura popular há décadas, quiçá séculos. Mais de 500 empresas de jogos online entraram em nosso mercado e uma pesquisa do Datafolha revelou que 15% dos brasileiros já se aventuraram nesses sites, gastando em média R$263,00 mensais por pessoa. Ao todo, em 2023, foram gastos R$54 bilhões em apostas online por usuários no país.
Porém, apesar de a lei brasileira ter sido publicada em 2018, somente no final de 2023 os primeiros passos para uma efetiva regulamentação foram dados, com a publicação da Lei 14.790/20233, que alterou a anterior e trouxe, de forma mais objetiva, as diretrizes a serem observadas pelo Ministério da Fazenda para regular o exercício do que o legislador nacional chamou de loteria na modalidade de apostas de quota fixa4.
Opostamente ao que foi feito à época da publicação da Lei 13.756/2018, que permitiu de forma automática o funcionamento das Bets estrangeiras, a legislação atual condiciona a atuação no país a uma autorização, cujos requisitos completos ainda estão pendentes de regulamentação por parte do Ministério da Fazenda. A Secretaria de Prêmios e Apostas5, a quem cabe autorizar, permitir e conceder, regular, normatizar, monitorar, supervisionar, fiscalizar e sancionar as apostas de quotas fixas, além de loterias e outras formas de distribuição gratuita de prêmios, está cumprindo a agenda regulatória6 que divulgou, e, até o momento, publicou diretrizes para as empresas certificadoras dos sistemas de tecnologia7 usados pelas Bets e regras para as transações pagamento8 O mercado aguarda ansiosamente a publicação da Portaria que tratará do processo de autorização, prevista ainda para o mês de abril, encerrando a primeira fase de regulação.
Todavia, já é certo, por exigência da lei, que as empresas não mais poderão operar diretamente do exterior (característica comum a 100% das que estão em operação hoje). Elas deverão não apenas constituir uma pessoa jurídica brasileira como devem ter em sua composição ao menos um sócio brasileiro, que detenha, no mínimo, 20% do capital social. A autorização está condicionada, também, à aprovação por entidade certificadora do sistema de apostas9 e ao recolhimento de uma contraprestação de outorga, com valor limite de R$30.000.000,00, deixando claro que é um mercado para “peixes grandes”.
Outro ponto importante, ainda na esfera societária, para os operadores de aposta10 observarem antes de solicitarem a autorização para funcionamento, é a vedação constante do §2º do artigo 7º da nova lei, a qual não permite que o sócio ou acionista controlador da Bet tenha participação em Sociedade Anônima do Futebol ou organização esportiva profissional, tampouco atue como dirigente em equipe desportiva brasileira, criando uma obrigação de conhecer e atualizar frequentemente informações sobre seus administradores, o que poderíamos chamar, na esteira das “K Policies” (KYC, KYE, KYP etc.), de uma política de Know Your Owner.
E falando em políticas, a lei impõe às Bets a manutenção de normas internas voltadas ao atendimento aos apostadores, à ouvidoria, à prevenção à lavagem de dinheiro, ao jogo responsável e à prevenção aos transtornos de jogo patológico, à integridade de apostas e à prevenção à manipulação de resultados e outras fraudes, ficando a cargo do Ministério da Fazenda definir os requisitos e diretrizes para avaliação da eficácia de todas elas, as quais, se não aprovadas, podem barrar o processo de autorização.
Requisitos para a regulação de temas como a publicidade e propaganda têm uma seção inteira dedicada a eles. Praticamente dividido em dois blocos, que poderíamos chamar de bloco dos “Do” e bloco dos “Don´t”. O primeiro, embora dependa de regulamentação complementar, mostra claramente a preocupação do legislador com os efeitos danosos que a compulsão por jogos pode causar aos indivíduos ao determinar que as Bets mantenham, no mínimo, avisos de desestímulo ao jogo e alertas sobre os riscos do jogo patológico, desenvolvam código de conduta e de difusão de boas práticas e direcionem sua publicidade exclusivamente ao público adulto.
Já o segundo, sobre o que não devem fazer, traz uma lista expressa e não requer posterior regulamentação, a qual pode vir a complementá-la futuramente. Estão vedadas a publicidade ou propaganda comercial de operadores de apostas: (i) que não tenham a autorização prévia do Ministério da Fazenda; (ii) que contenham afirmações sem fundamento sobre as probabilidades de ganho; (iii) que associem o jogo a êxito pessoal ou social; (iv) que possibilitem a interpretação de que o jogo pode ser uma ocupação, emprego, fonte de renda ou solução para problemas financeiros; (v) que contribuam para ofender crenças culturais ou tradições do país; (vi) que promovam marketing em escolas, universidades ou dirigidas a menores de idade.
A lei também demanda ações dos provedores de conexão à internet, obrigados a excluir de suas plataformas materiais publicitários ou de propaganda considerados irregulares ou a bloquear sites e aplicativos, após notificação do Ministério da Fazenda. E, como forma de evitar qualquer conflito de interesses, as Bets estão proibidas de adquirir, licenciar ou financiar a aquisição de direitos de transmissão de eventos desportivos realizados em território nacional, por qualquer meio ou processo.
Como citado anteriormente, os setores bancário e de meios de pagamento não ficaram de fora da cobertura legislativa, porém a Portaria publicada sobre as transações de pagamento não abordou a parte que toca no campo da ciência de dados, tratada na lei quando ela dispõe que o Ministério da Fazenda deverá regulamentar a obrigatoriedade de que as Bets monitorem as atividades dos apostadores para identificar seus gastos, padrões, tempo despendido jogando e indicadores de comportamento de jogo. Também devem ser mantidos registros de todas as operações por eles realizadas11. Esses dados devem ser utilizados para frequente análise comportamental dos apostadores, permitindo a identificação tanto de indícios de potenciais danos associados ao jogo compulsivo na vida dos usuários, quanto para observância da possibilidade de ocorrência dos crimes de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo.
Diferentemente do que ocorre no tocante às exigências relacionadas ao processo de “Conheça o Seu Cliente”, que analisaremos mais adiante, a dificuldade neste ponto está não na obtenção dos dados, os quais já estarão disponíveis dentro do sistema do operador de apostas, mas sim na atividade de cruzamento deles para identificação de padrões, exigindo das Bets a aquisição ou o desenvolvimento e manutenção de um bom sistema de Data Analytics, além da clara definição em políticas de negócio dos triggers que acionarão providências adicionais e preventivas, como, por exemplo, o bloqueio de apostadores identificados como jogadores patológicos ou a comunicação ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) sobre a suspeita de prática dos crimes mencionados no parágrafo anterior12. É esperado que tais aspectos sejam tratados nas portarias que virão a regulamentar o sistema de prevenção à lavagem de dinheiro e o chamado “jogo responsável”.
Seguindo no universo de dados, porém agora não no seu tratamento direto, mas, um passo antes, na sua coleta, a lei traz em seu artigo 26 talvez o maior desafio de conformidade que as Bets enfrentarão no seu processo de adequação às regras brasileiras. Ali estão listadas as pessoas impedidas de apostar.
Ao impor uma extensa lista de informações a observar quanto aqueles que irão utilizar os serviços das Bets, o legislador está, de maneira bastante direta, estabelecendo requisitos detalhados para a política de KYC (Know Your Client) dessas empresas. E isso é feito de uma forma, arriscamos dizer, mais rigorosa do que a percebida para players de outras atividades altamente reguladas, como, por exemplo, dos setores de bancos e de seguradoras, considerando a peculiaridade do que é requerido dos operadores de aposta.
Toda a complexidade está diretamente ligada à dificuldade para se obter informações assertivas para identificar os clientes e as características que os tornariam impedidos. São impedidas de apostar, além dos menores de 18 anos, pessoas que exerçam alguma influência, dirijam, administrem ou trabalhem nas Bets; agentes públicos que atuem na regulação da área; pessoas que possam ter influência sobre o resultado de evento real de temática esportiva; pessoas que integrem equipes desportivas em determinadas funções; árbitros; atletas; membros de empresas organizadoras de eventos desportivos; pessoas com ludopatia13; e, por fim, os cônjuges, companheiros e parentes em linha reta e colateral, até o segundo grau, das pessoas citadas como impedidas anteriormente.
Logo, as Bets brasileiras já nasceram com uma necessidade gigantesca de coletarem dados, em sua maioria não disponíveis de forma pública, que permitam a identificação de pessoas na condição de impedidas para não se verem implicadas em descumprimento legal e regulatório. Some-se a essa carência os limites impostos pela Lei Geral de Proteção de Dados, que certamente impactarão iniciativas relacionadas à alimentação de informações cadastrais por meio do consumo em massa de bases de dados. E, ainda que a utilização dessas bases venha a ser uma opção, os grandes bureaux, fornecedores habituais desse tipo de produto, não estão preparados atualmente para atender a esta demanda em específico. Em uma rápida busca na internet, tudo que se encontra relacionado a serviços de KYC para Bets mira a prevenção à fraude, tema sem dúvida importante para as empresas, mas mais voltado a evitar perdas, embora a lei também trate do assunto14, do que a garantir a conformidade com a norma, criando um cenário significativamente desafiador para os operadores de apostas interessados no mercado brasileiro.
O legislador definiu como prazo mínimo para adequação às novas exigências por parte dos players já em atividade no país o período de 6 (seis) meses, podendo o Ministério da Fazenda, por meio da regulamentação, estabelecer prazos diferenciados.
Dessa forma, vê-se que o desafio de Compliance para as Bets no Brasil não é simples e vai demandar grande esforço por parte daqueles que, dentro de suas estruturas, ficarem responsáveis por garantir a conformidade do negócio com as regras nacionais.
Aliás, manter estrutura e processos dedicados a tal finalidade não é somente uma boa prática e altamente recomendável, como também é exigência legal, contida no parágrafo único do artigo 37 da lei, onde o legislador determina a criação de área e canal específicos para atender às demandas da fiscalização. Isso certamente acrescentará uma linha de despesa ao balanço das Bets, com o novo custo de observância, mas em contrapartida trará maior segurança a um mercado bastante promissor, cujos valores envolvidos devem proporcionar crescimento econômico com a criação de empregos e com a ampliação da arrecadação para investimento em áreas necessitadas.
Caberá à Secretaria de Prêmios e Apostas editar as regras complementares e fiscalizar, e aos administradores dos operadores de apostas estruturarem-se para enfrentarem adequadamente o desafio de desenvolver esse novo negócio no país, em conformidade com as leis e com as normas, protegendo-o do assédio daqueles que tentarão acessá-lo para fins escusos e cuidando para que não se crie um problema no campo social, devido à certa facilidade com que as pessoas podem se tornar adictas do jogo.
Referências
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GABRIEL, João; SALDAÑA, Paulo. Apostas esportivas atraem jovens e chegam a 15% da população, que diz gastar R$263 por mês, mostra Datafolha. Folha. Brasília, 13 jan. 2024. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/esporte/2024/01/apostas-atraem-jovens-e-chegam-a-15-da-populacao-que-diz-gastar-r-263-por-mes-mostra-datafolha.shtml?origin=folha>. Acesso em mar. 2024.
ANDRADE, Matheus Gouvea de. Como são as regras para apostas esportivas nos EUA e América Latina. BBC News Brasil. Medellín (Colômbia), 21 jul. 2023. Disponível em: <https://www.bbc.com/portuguese/articles/cn06yqrg4evo>. Acesso em fev. 2024.
VASCONCELOS, Heloísa; BORGES, Larissa. Saiba como outros países regularam as apostas esportivas. Aposta Legal. Disponível em: <https://apostalegal.com/noticias/saiba-como-outros-paises-regularam-as-apostas-esportivas>. Acesso em mar. 2024.
BBC NEWS, via G1. Sites de apostas: regulação deve alavancar mercado bilionário e setor diz não se importar com imposto. G1 Economia, 14 mar. 2023. Disponível em: <https://g1.globo.com/economia/noticia/2023/03/14/sites-de-apostas-regulacao-deve-alavancar-mercado-bilionario-e-setor-diz-nao-se-importar-com-imposto.ghtml>. Acesso em mar. 2024.
SINIMBU, Fabíola. Apostas esportivas de quota fixa são regulamentadas pelo governo. Agência Brasil. Brasília, 25 jul. 2023. Disponível em: <https://agenciabrasil.ebc.com.br/esportes/noticia/2023-07/apostas-esportivas-de-quota-fixa-sao-regulamentadas-pelo-governo>. Acesso em mar. 2024.
LORENZONI, Pietro Cardia. A higidez da portaria nº 1.330/2023 do Ministério da Fazenda e o vencimento da Medida Provisória 1.182/2023. Associação Nacional de Jogos e Loterias, 16 nov. 2023. Disponível em: <https://www.anjl.com.br/a-higidez-da-portaria-n-1-330-2023-do-ministerio-da-fazenda-e-o-vencimento-da-medida-provisoria-1-182-2023-artigo-bnl-data>. Acesso em mar. 2024.
JOSÉ, Magno. Governo tem expectativa de aprovação em novembro do projeto de apostas online. BNL Data, 01 nov. 2023. Disponível em: <https://bnldata.com.br/governo-tem-expectativa-de-aprovacao-em-novembro-do-projeto-das-apostas-online/>. Acesso em mar. 2024.
1 Decreto-lei 9.215/1946, que proibiu a prática ou exploração de jogos de azar em todo o território nacional.
2 O “Jogo do Bicho” é uma contravenção penal, tipificada no artigo 58 do Decreto-lei 3.688/1941, para a qual a pena para a exploração ou realização é de prisão simples, de quatro meses a um ano.
3 Para maior clareza e no intuito de evitar confusão ou ambiguidade de entendimento, decidimos tratar diretamente da análise da lei atual e vigente, sem fazer qualquer menção à Medida Provisória 1.182/2023, que chegou a alterar a Lei 13.756/2018 por um período, mas teve sua vigência encerrada em 21 de novembro do mesmo ano de sua publicação. Da mesma forma, não comentamos a Portaria 1.330/2023 do Ministério da Fazenda, já que suas disposições foram sobrescritas pelo marco regulatório analisado neste artigo.
4 De acordo com o texto legal, aposta é o ato pelo qual se coloca determinado valor em risco na expectativa de obtenção de um prêmio, e a modalidade de quota fixa é aquela na qual o fator de multiplicação do valor apostado define o montante a ser recebido pelo apostador, em caso de premiação, para cada unidade de moeda nacional apostada (artigo 2º, II e III da Lei 14.790/2023).
5 Entidade criada por meio do Decreto 11.907, de 31 de janeiro de 2024, com a atribuição de regular o setor de apostas no Brasil.
6 Portaria SPA/MF 561, de 8 de abril de 2024, que instituiu a Política Regulatória da Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda e a Agenda Regulatória para o exercício de 2024.
7 Portaria SPA/MF 300, de 23 de fevereiro de 2024, que estabelece os requisitos e os procedimentos relativos ao reconhecimento da capacidade operacional de entidades certificadoras do sistema de apostas, dos estúdios de jogo ao vivo e dos jogos on-line a serem utilizados por operadores de loteria de apostas de quota fixa.
8 Portaria Normativa SPA/MF 615, de 16 de abril de 2024, que estabelece regras gerais a serem observadas nas transações de pagamento realizadas por agentes autorizados a operar a modalidade lotérica de apostas de quota fica em território nacional.
9 Vale destacar que ainda não existe empresa no Brasil habilitada a realizar esse tipo de serviço e que o tema foi objeto do primeiro ato da citada Secretaria, por meio da Portaria MF/SPA n° 300, de 23 de fevereiro de 2024, a qual definiu os critérios para reconhecimento da capacidade operacional dos laboratórios certificadores.
10 Esse foi o nome atribuído pelo legislador às Bets, conforme definição contida no artigo 2º, X da Lei 14.970/2023.
11 Essa obrigação é compartilhada entre operadores de apostas e instituições financeiras e de pagamento, conforme artigo 24 da lei em análise.
12 A comunicação de operações suspeitas ao Coaf é uma exigência da nova lei, trazida no artigo 25, II, enquanto o bloqueio de um apostador considerado patológico não é obrigatório, mas altamente recomendável do ponto de vista ético por parte do operador de apostas, sendo interessante constar, inclusive, do Código de Conduta da instituição.
13 Condição médica caracterizada pela compulsão de uma pessoa por jogos de azar, registrada sob os CIDs 10.Z72.6 (mania de jogo e apostas) e 10-F63.0 (jogo patológico).
14 O tema “prevenção à fraude” não foi esquecido pelo legislador, que o abordou mais diretamente no artigo 23, obrigando os operadores de aposta a utilizar de tecnologia de reconhecimento facial no onboarding dos apostadores, como forma de prover maior segurança ao setor contra possíveis fraudes de identidade. Mas, como destacamos, essa é uma preocupação inerente ao negócio e, ainda que não fosse contemplada pela lei, certamente estaria na agenda das Bets, pelo impacto financeiro que as fraudes podem causar.
